社會住宅與社區營造的轉型

一、前言

住，是人類的基本需求，人人都需要有棲身之所。尤其，重視社會福利的國家，通常將「住宅」列入社會政策，訂定相關法規，致力於滿足人民的居住需求。

以英國為例，1957年通過住宅法案（Housing Act），授權地方政府強制徵收土地，興建或改造住宅。1972年訂定住宅財源法案（Housing Finance Act），將「公平租賃」（fair rents）帶入市營住宅。1980年，修正住宅法案，引進住宅補貼（housing benefit）制度，並增加住宅協會（Housing Association）的資金，以協助老人、單親、低薪與無儲蓄的年輕夫妻，住進社會住宅（social housing）。2000年，工黨政府發表住宅綠皮書（Housing Green Paper），強調社區自助（community self-help）與鄰里管理（neighbourhood management）的重要性，藉以改善社會住宅的管理，減少社會排除（Adams, 2002: 72-91）。

在台灣，1965年，政府訂定民生主義現階段社會政策，將國民住宅列為改善人民生活的重要措施。1975年，頒布國民住宅條例，並配合六年經建計畫（1976～1981），廣建國民住宅。1982年，國民住宅條例大幅修正，除由政府興建國民住宅外，增列貸款人民自建，獎勵投資興建，以多種途徑解決住宅問題。1990年，行政院發布「改善當前住宅問題重要措施」，將「中低收入住宅方案」併入「新社區發展計畫」，以期透過新市鎮的開發，興建中收入住宅。1994年，行政院核定社會福利政策綱領暨實施方案，仍將國民住宅列為社會福利的重要措施。2004年，社會福利政策綱領修正發布，首先使用「社會住宅」一詞，且與「社區營造」同時列為社會福利六大項目之一。2005年，行政院核定整體住宅政策，推動住宅社區建設，以提升居住環境的品質。

大致上，我國的國民住宅，與歐洲國家的社會住宅在定義上是很接近的（林萬億，2003：55～82）。而且，國民住宅或社會住宅，都強調與社區發展或社區營造相互結合。然而，目前面臨的問題是：我國向來使用「國民住宅」、「社區發展」的名詞，如何分別轉型為「社會住宅」、「社區營造」？再者，一旦轉型之後，「社會住宅」與「社區營造」之間如何相互結合？本文的主要目的，即試圖為這些問題尋找可能的參考答案，以利於居住福利的推動。

二、由國民住宅轉型為社會住宅的問題

國民住宅，是我國住宅政策長期使用的名詞，到了2004年行政院修正社會福利政策綱領，才在官方文件首次提及社會住宅。2007年7月，內政部通過住宅法草案，更臚列「社會住宅」專章。由此觀之，由國民住宅轉而採用社會住宅的理念，似乎已經成為一種必然的趨勢。茲略述國民住宅與社會住宅的理念、比較、轉型的優勢，以及轉型的問題：

𡛼國民住宅的理念：依據內政部所編社會工作辭典的解釋，國民住宅（public housing）是各國房屋立法的基本精神，在於推行房屋政策，使收入較低，無力擁有住宅的國民，能獲得適當的住所（林益厚，2000：476）。我國於1975年公布施行國民住宅條例，其立法目的即在於透過政府統籌規劃辦理國民住宅事務，以出售、出租、貸款自建或提供貸款利息補貼，提供收入較低家庭居住之住宅。

𥕛社會住宅的理念：社會住宅（social housing）一詞，係由歐洲國家引進的新名詞，林萬億（2003: 55-82）認為：社會住宅是指政府興建，或民間擁有之合於標準的房屋，以低於市場租金或免費出租給所得較低的家戶，如勞工，或特殊的對象，如老人、身心障礙者、精神病、物質濫用戒治者、家庭暴力受害者、遊民等；或政府補助房租給所得較低的家戶向民間租屋居住；或政府補助所得較低的家戶購買自用住宅。另外，依據內政部通過的住宅法草案的界定，社會住宅指由政府興辦或獎勵民間興辦，用以出租予經濟或社會弱勢者居住之住宅（第22條）。至於經濟或社會弱勢者，是指低所得家庭、單親家庭、生育子女三人以上、65歲以上之老人、受家庭暴力或性侵害之受害者及其子女、身心障礙者、感染人類免疫缺乏病毒者或罹患後天免疫缺乏症候群者、原住民、災民、遊民等（第7條）。

𥐥國民住宅與社會住宅之比較：如果將國民住宅與社會住宅的理念作一簡單的比較，可歸納如表一：

	國民住宅	社會住宅
本質	非營利住宅（non-profit）	住宅去商品化（decommodification）
經營主體	公部門	公部門非營利組織
實施方式	琼出售鎇出租琷貸款自建䒟提供貸款利息補貼	琼政府興建住宅出租鎇民間合標準的房屋出租琷政府補助房租向民間租屋䒟政府補助購買自用住宅
適用對象	經濟弱勢者：收入較低的家庭	琼經濟弱勢者：低所得家庭、勞工等。鎇社會弱勢者：單親、子女三人以上、老人、家庭暴力或性侵受害者、身心障礙者、愛滋病患者、原住民、災民、遊民等。
目的	協助收入較低家庭獲得適當的住所	達成全民居住品質的提升

由表一顯示，國民住宅與社會住宅兩者，在本質上相同，都是非營利事業，而不把住宅當作一種商品；在實施方式上，大異小同，社會住宅以出租為主，所以在歐洲又稱「社會出租住宅」（Social Rented Housing），但國民住宅則另有出售與貸款人民自建等方式。至於經營主體、適用對象、目的等方面，則是大同小異，其稍有不同之處，在於社會住宅的涵蓋面較為寬廣。換言之，在經營上，社會住宅除了政府部門主導之外，也鼓勵非營利組織參與；在對象上，社會住宅除了照顧經濟弱勢群體之外，也擴及社會弱勢群體；在目的上，社會住宅除了達成「人人適其屋」之外，也顧及提升居住品質。

磮轉型的優勢：國民住宅一詞，在台灣已行之有年，何以現在必須轉型為社會住宅？追究其轉型的優勢，至少有三：

琼順應福利多元主義的思潮：自1986年諾門強森（Norman Johnson）提出福利多元主義（welfare pluralism）之後，對於社會福利的提供，除了政府部門之外，企業部門與非營利部門也扮演重要的角色。在社會住宅方面，由政府結合非營利組織，共同協助弱勢群體改善居住條件，正可符合福利多元主義的潮流。

鎇因應社會弱勢者的居住問題：基本上，國民住宅的適用對象，以經濟收入較低家庭為主，而未能兼顧社會弱勢者。但是隨著家庭結構與功能的快速變遷，老人、單親、家庭暴力與性侵害被害者的居住問題，已逐漸浮現，而有待解決。再者，身心障礙者、愛滋病患者等福利人口的安置場所，也時常遭到社會排除。這些社會弱勢群體的居住問題，已超出國民住宅的範疇，必須改由社會住宅的策略來處理。

琷配合住宅政策的轉變：依據內政部營建署2006年10月所發布之住宅狀況調查報告顯示，2005年底臺閩地區住宅總計約有740萬餘宅，空閒住宅約有103萬餘宅，而2006年12月底台閩地區總戶數約為739萬餘戶，其住宅供給率已超過100%。換言之，當前的住宅問題，不是數量不足，而是經濟或社會弱勢者沒有能力購買或貸款自建住宅，甚至難以承租適合居住或負擔得起的住宅。所以，政策上不再由政府興建國民住宅，而改由政府核定興辦社會住宅，以出租方式，解決低所得及其他福利人口群的居住問題。

𣄃轉型之後的相關問題：就住宅福利而言，由國民住宅轉型為社會住宅，可以照顧更多的福利人口群，其立意良善，且具優勢，應予肯定。但是，轉型之後也可能衍生一些問題，例如：

琼民眾對於社會住宅的瞭解有限：在台灣，大多數人對於「社會住宅」一詞，可能還很陌生。影響所及，民間對於投資興建社會住宅，可能採取觀望的態度；民意代表對於政府有關社會住宅的預算，也可能有所保留。

鎇出租住宅給弱勢者可能有所疑慮：社會住宅的實施方式，係以出租為主。而且，出租的對象是經濟或社會的弱勢者，因此公部門的承辦人員，或者非營利部門，對於弱勢者能否按時支付租金？會不會影響四周住家的生活品質？難免放心不下，而降低其相關工作的積極性、主動性。

琷社會福利機構如何善用社會住宅：通常，社會福利機構以直接服務居多，現在必須安排或協助其服務對象居住於社會住宅，尤其涉及房租與將來歸還住屋的權益問題，可能一時也不知如何是好？

䒟擔心社會住宅重蹈平價住宅的覆轍：台北市曾於1970年起，在安康、延吉、五分埔、福民等地區興建平價住宅，免費出借或出租低收入者居住，以改善其住宅環境。不過，平價住宅的供給量有限，成效不彰，而且被污名化為「貧民窟」。目前，台北市政府已計畫將平價住宅全部重建，作為社會福利設施之用。基於前車之鑑，難免擔心社會住宅會步入平價住宅的後塵。

𦷪國民住宅現住戶的權益有無保障：在政策規劃上，將來住宅法草案一旦完成立法程序，國民住宅條例將同步廢止。因此，國民住宅的現住戶可能擔心其權益未能繼續獲得保障，甚至成為「政策足球」（policy football）的犧牲品，被踢來踢去。

針對上述問題，我們可能想到的解決方案，一是加強社會住宅理念的宣導，以釋群疑；二是選擇適當地區先行試辦社會住宅，經過評估與改進之後，再予逐步推廣。

三、由社區發展轉型為社區營造的問題

理想的住宅，不只是「房屋」（houses），而且是一個「家」（home）（Adams, 2002: 73）。社會住宅的規劃，當然也不能忽略其所處社區環境的改善。其實，歐洲的社會住宅或美國的公共住宅（public housing），大都與都市發展或社區規劃緊密結合，而我國社會福利政策綱領，亦將社會住宅與社區營造相提並論。

不過，我國推動社區發展已有四十多年歷史，現在對於社會住宅的規劃，卻使用「社區營造」一詞，因此也有必要探討社區發展轉型為社區營造的問題。以下略述社區發展與社區營造的理念、比較、轉型的優勢，以及轉型的問題：

𡛼社區發展的理念：許多國家都透過社區方式提供福利服務，但其所使用的名稱，不盡相同。在北美，通常使用社區組織（community organization）；在英國與澳洲，較常使用社區工作（community work）；在中國大陸，使用社區服務（community service）；在台灣，則經常使用社區發展（community development）。台灣於1990年發布社區發展工作綱要，揭示社區發展的目標，在增進居民福利，建設安和融洽，團結互助之現代化社會，並積極推動公共設施、生產福利、精神倫理等三大建設。簡言之，社區發展乃是基於社區居民的共同需要，本自動自發的精神，配合政府的行政支援及技術指導，有效地運用各種資源，做事綜合性建設，以改善社區居民的生活品質（林勝義，2007：91）。

𥕛社區營造的理念：社區發展是一種工作方法（method），也可以當作一種意識（ideology）或行政架構（administration structure）（梁祖彬，1994）。台灣大約從1994年起，由行政院文化建設委員會從日本引進社區營造的觀念與做法，開始推動社區總體營造。依據日本千葉大學教授宮崎清（1995）的看法，社區營造的產生，是由於社區崩壞，而積極探求解決社區問題的良方，以期創造更好的生活環境。這種社區營造工作，必須由居住於社區的民眾作為營造的主人，然後結合企業、產業、行政，共同經營與再造。通常，社區營造的基本原則，是以社區的歷史個性為基礎，確認社區的文化精華，再由社區居民以內發的方式逐步推動。在台灣，文建會所推動的社區營造，是從社區中找出一項特色切入，再帶動其他相關項目，逐漸整合為一個總體的營造計畫。其切入的項目，包括空間景觀、地方產業、民俗活動、表演藝術等，並將目標指向於營造一個新的社區景觀、新的文化、新的人（黃武忠，1995）。

𥐥社區發展與社區營造之比較：如果將上述社區發展的概念及做法，拿來與社區營造比較，可歸納如表二：

	社區發展	社區營造
基本理念	是一種方法（method）	是一種意識（ideology）
主要內容	琼公共設施建設鎇生產福利建設琷精神倫理建設	琼造景鎇造產琷造人
焦點	社區環境、居民福利	空間景觀、文化產業
工作人員	社區工作者	文史工作者、社區工作者、空間規劃者
實施原則	琼依據社區實況鎇運用社區資源琷居民自動自發	琼社區歷史個性鎇社區文化精華琷居民的內發性
目標	琼經濟條件改善鎇社會條件改善琷文化條件改善	琼工作有品質鎇生活有品味琷做人有品德

由表二顯示，社區發展與社區營造兩者，在基本理念，彼此不同；在主要內容、焦點、工作人員等方面，大同小異；在實施原則與目標方面，其用詞雖然不同，但其實質意義卻如出一轍，幾乎沒有多大差別。換言之，社區發展與社區營造的基本理念及其所與使用的言詞，雖然有所不同，但是其對社區整體建設的關心與努力，則別無二致，兩者應該可以彼此包容，相互欣賞，共同為台灣塑造一個可行的願景。

磮轉型的優勢：自從文建會於1994年提出「社區總體營造」之後，經常引起社區發展「陣營」的人提出反駁，認為社區發展歷史悠久，範圍普及，而且著重綜合性建設，不像社區營造侷限於文化與產業，只有少數營造點受益，所以社區發展才是真正的總體營造，只是沒有使用「營造」的字眼而已。當然，社區營造「陣營」的人也不會同意這樣的看法，他們認為社區發展是威權時期國家鞏固政權的一種政策，所以1970年代前後可以如火如荼地展開，但是隨著台灣的政治逐漸民主化，百姓不再是聽命行事的追隨者，所以1990年代之後社區發展運動就一籌莫展，現在應該是由下而上推展社區總體營造的時機。其實，兩個「陣營」都各有道理。但是，從近年來政府在施政上側重社區營造，而較少提及社區發展，似乎可以看出由社區發展轉型為社區營造有其優勢。舉例言之：

琼設立社區總體營造委員會：2000年，政黨輪替，新政府上台之後，在行政院設立「社區總體營造委員會」，由十二個相關部會首長組成，並確定推動項目為：人才培育、社區環境再造、地方文化產業振興、生活文化等四項。

鎇挑戰2008新故鄉社區營造計畫：2002年，行政院推動「挑戰2008國家建設重點計畫」，其中「新故鄉社區營造計畫」的目標，在於推動農漁村、原住民部落、客家莊等鄉村特色的整體規劃，以展現新故鄉風貌。

琷訂定「社區營造條例」草案：2004年2月，內政部完成「社區營造條例」草案，經行政院通過，函送立法院審議。此項條例的立法目的，為保障社區居民對於社區發展及社區營造等公共事務之參與，落實社區民主自治精神，建立公民社會價值觀。其中，公共事務之參與，包括社區土地、空間、景觀及環境之營造。

䒟台灣健康社區六星計畫：2005年4月，行政院提出「台灣健康社區六星計畫」，以社福醫療、社區治安、產業發展、人文教育、環境景觀、環保生態等六大面向為執行重點。其中，環境景觀著重社區風貌營造及空間活化。

𦷪大溫暖社會福利套案：2006年9月，行政院通過「2015年經濟發展願景三年衝刺計畫」。其中，社會福利套案的目標，包括縮短城鄉差距、強化老人安養、因應少子女化、促進國民健康。並且，以建構長期照顧體系作為旗艦計畫，強化社區照顧關懷據點的功能，發展預防照顧及健康促進服務。

此外，行政院於2007年5月推出「一週一主軸」，於2007年6月13日院會決議，將投入4,000個社區環境之改善，以及大約53萬住宅修繕興建補貼。

𣄃轉型之後的相關問題：目前，文化部門使用社區營造，社政部門仍然使用社區發展，在政府施政上並未完全轉型為社區營造。只是，在行政院層級的施政，以社區營造較占優勢，這是不爭的事實。不過，如果轉型為社區營造之後，可能也會出現一些問題，例如：

琼社區營造政策不連續：觀察行政院最近幾年有關社區營造的政策，常因院長更換而重新提出新的政策。而且，這種情形也出現在文化部門，往往不同的首長上台，對於社區營造項目也有倚重倚輕的現象。影響所及，基層社區的營造工作難免擔心政策朝令夕改而無所適從，更遑論社區永續經營。

鎇社區營造項目偏頗：既言社區總體營造，應該是針對社區的各種問題或需求，進行總體面的經營及創造。但是，當前台灣的社區營造工作，似乎偏重於文化與產業領域，即使涉及空間或景觀，也是著重於古蹟、建築、聚落與生活空間的維護，以及造街活動。相對的，與居住有關的農村、漁村、客家莊、原住民部落之更新，績效較不顯著。

琷社區住民參與意願低落：社區總體營造強調全體社區居民自主參與，但事實上，除了地方文史工作者積極投入外，許多居民表現出一付事不關己的態度，對公共事務冷漠疏離，參與意願低落。尤其，社區年輕人多忙於事業，導致社區營造陷入後繼無人的困境。

䒟社區資源整合不易：社區營造強調資源整合，但是在政府機關的內部，民政、社政、教育、文化等部門的觀念與做法，經常不一致，而未能有系統化地整合社區資源，結果造成社區資源浪費。例如，辦理的活動重複，參加的居民可能是同一批人（林志成，1999）。

𦷪社區基層欠缺正確理念：地方基層公務人員與一般民眾，仍然受到早期推動「社區發展」的影響，以為「社區發展即是基層建設」，因而欠缺主動參與經營的觀念和習慣，一旦專業規劃團隊撤離，社區基層組織如何整合人力、物力資源，達成永續經營的目標，即成為一大考驗（文建會，1998）。

面對上述問題，最重要的課題可能是儘速將社區營造的政策法制化，建立一套可長可久的規範，並且加強各級政府相關部門縱向與橫向的溝通協調，同赴事功，始克有成。否則，政府之間都無法總體營造，基層社區又如何總體營造？

四、社會住宅與社區營造在政策面的結合

經由前面的討論，國民住宅轉型為社會住宅，社區發展轉型為社區營造，固然會衍生一些問題，但是社會住宅、社區營造的使用，相對都較占優勢，而且政府最近幾年有關社區的政策也經常涉及住宅改善或空間營造。因此，我們可以進一步探討社區住宅與社區營造之間相互結合的情況。

首先就政策面而言，原本，政府對於解決收入較低家庭的住宅問題，訂有國民住宅政策，對於推行社區發展或社區營造，亦各有其政策。後來，行政院於2004年修正社會福利政策綱領，直接以「社會住宅」一詞，取代之前的「國民住宅」用語，並且將社會住宅與社區營造兩者相提並論，成為當前社會福利的項目之一。

在現行的社會福利政策綱領之中，有九個條文是社會住宅與社區營造政策，其中同時規範「社會住宅」與「社區營造」兩者，有四個條文，茲標示其重點並引述原文如下：

𡛼社會住宅應保留社區活動的空間：政府應於都市計劃中配合劃設社會福利設施用地；政府提供之社會住宅應保留一定坪數作為社會福利或社區活動之用（社會福利政策綱領五之三）。

𥕛補助社會住宅維修以符社區居住品質：政府應補助低所得家庭維修住宅，以維持其所居住社區可接受之居住品質（社會福利政策綱領五之四）。

𥐥社會住宅所在社區應有便利的設施：政府應保證社會住宅所在之社區有便利之交通、資訊、社會服務等支持系統，以利居民滿足生活各面向之需求（社會福利政策綱領五之五）。

磮災後應有社區與住宅重建計畫：政府對於因重大災難造成之房屋損害，應有妥善之社區與住宅重建計畫（社會福利政策綱領五之六）。

由此顯示，當前政府對於社會住宅與社區營造兩者的關聯性，在政策上已有良好的結合，並提出具體的規範。但是，政策上對於社會住宅的提供方式，似乎仍然沿襲國民住宅的做法，而與社會住宅的理念，有所出入，亟待釐清。例如，社會福利政策綱領規定：為保障國民人人有適居之住宅，政府對於低所得家庭、身心障礙者、獨居或與配偶同住之老人、受家庭暴力侵害之婦女及其子女、原住民、災民、遊民等家庭或個人，應提供適合居住之社會住宅，其方式包括以長期低利貸款協助購置自用住宅或自建住宅，或提供房屋津貼補助其向私人承租住宅，或以低於市價提供公共住宅租予居住，以滿足其居住需求（社會福利政策綱領五之一）。其中，貸款協助購置自用住宅或自建住宅，與歐美社會住宅的實施方式顯然不同，而國內的弱勢者在貸款之外是否有能力籌措自備款？或者在貸歀之後是否有能力償還？不無疑問。

換言之，社會住宅政策應該明確，而且具體可行，以作為社會住宅立法的指導原則。因此，我們建議將來修正社會福利政策綱領之時，能將其有關貸款協助購置或自建住宅的部分刪除。並且，參酌歐洲社會住宅的實施經驗，獎助非營利組織參與社會住宅的經營，更加緊密結合社區規劃，以達致全民居住品質提升的最終目標。

五、社會住宅與社區營造在法制面的結合

社會住宅政策必須經由法制化過程，形成社會住宅法規，始能確實保障弱勢群體的居住福利。目前，我國有關「社會住宅」與「社區營造」的法規，都只是草案。其中，社會住宅被列入「住宅法」草案之中第三章，並預定在住宅法通過之後，同步廢止國民住宅條例。至於「社區營造條例」草案，則送立法院審查中。但是，從事居住福利工作，必須前瞻社會福利相關法規的未來趨向，以便掌握先機，隨時準備為其服務對象提供最佳協助。況且，社會住宅、社區營造兩者，都是政府近年來的既定政策及優勢政策。因此，在探討政策面之後，有必要再根據住宅法草案與社區營造條例草案，探討其在法制面相互結合的情況。

𡛼住宅法草案有關社區營造的規定：行政院於1999年2月提出「強化經濟體質方案」，在「健全土地及住宅政策」項下，決定研擬住宅法，期以建立合理的住宅補貼機制、健全住宅市場及提昇居住品質。內政部乃據以研訂「住宅法」草案，並於2004年配合社會福利政策綱領，2007年針對住宅歧視事件（反對愛滋之家進入社區），兩度修訂，計63條條文。其主要內容，包括：住宅補貼、社會住宅、居住品質、住宅市場資訊、住宅權利平等。其中，直接涉及社區營造的條文有三：

琼提供社區參與活動：社會住宅之經營管理，得視實際需要，自行或結合物業管理及相關服務業，提供文康休閒活動、社區參與活動等服務（第37條）。

鎇補助或獎勵城鄉景觀之改善：直轄市、縣（市）主管機關或相關目的事業主管機關為改造城鄉景觀風貌，得補助或獎勵新建、增建、修建或改建具地方或民族特色之住宅（第42條）。

琷補助社區事務之推動：為提升住宅社區環境品質，直轄市、縣（市）主管機關得補助非營利組織推動住宅社區無障礙空間之營造及改善、住宅社區發展諮詢及技術之提供、社區整體營造、環境改造或環境保育之推動、住宅社區組織團體之教育訓練等事項（第44條）。

𥕛社區營造條例草案有關社會住宅的規定：三、四十年來，台灣經濟、社會、文化與政治等領域的轉型，已使社區發生相當大的變化。尤其1994年行政院文建會自本引進「社區總體營造」的理念，強調社區居民的自發性，由下而上規劃，並採取跨部門的總合發展模式，蔚為社區工作的主流方向，乃由文建會擬訂「社區總體營造」草案。後來送到行政院，以其所涉內容與社區發展息息相關，改由內政部再予研議，並更名為「社區營造條例」草案，計15條條文，並經2004年2月4日行政院院會通過，2004年2月10日送立法院審議中。其主要內容之中，並未直接提及社會住宅，但相關規定的條文有二：

琼針對社區空間及景觀之營造形成協定：社區居民基於自主及自治意識，針對社區土地、空間、景觀及環境之營造等社區公共事務，得依本條例規定程序形成社區營造協定（第7條）

鎇針對利用社區空間及景觀等形成實質計畫案：社區營造協定依其內容及性質分類，其中社區計畫是針對開發、利用和保存社區土地、空間、景觀、環境及各種有形資產之實質計畫案，涉及社區成員權利義務之規範事項者（第8條）。

據此以觀，無論住宅法草案對於社區營造的結合，或者社區營造條例草案對於社會住宅的結合，都有所不足。因為，在住宅法草案之中，只有一個條文直接規定社會住宅得提供社區參與活動之服務，其餘有關補助或獎勵之規定，係用以改善一般住宅，而非專指社會住宅而言。至於社區營造條例草案，有關社區空間及景觀之營運協定或實質計畫，即使可以擴大解釋為涵蓋住宅在內，也是一般住宅，亦非專指社會住宅而言。

職是之故，如果政府真正要落實社會住宅與社區營造相輔相成的社會政策，則應該在相關法規中增列其他具體可行的條文。例如，在住宅法草案社會住宅專章之中，增訂：主管機關在擬訂有關獎勵民間興辦社會住宅之業務計畫時，應充分提供各項計畫內容及預算資源之訊息，並以社區自主性及永續性為原則，充分考量社會住宅社區相關業務之整合及延續；社會住宅遇歧視待遇事件（例如視覺功能障礙者因需要飼養導盲犬而被拒絕承租社會住宅），應先由相關社區組織單位進行協調、仲裁之後，始得向住宅所在地之直轄市、縣（市）主管機關提出申訴。同時，在社區營造條例草案之中，將一般住宅與社會住宅之營造，納入公共事務項目，以便社區居民可基於自主及自治意識，依規定程序形成社區營造協定。

六、結語

近年來，政府對於社會與經濟弱勢群體的居住需求相當重視。行政院2004年修正社會福利政策綱領，特別將「社會住宅與社區營造」列為社會福利六大項目之一，並宣示：政府對於低所得家庭、身心障礙者、獨居或與配偶同住之老人、受家庭暴力侵害之婦女及其子女、原住民、災民、遊民等家庭或個人，應提供適合居住之社會住宅。

為使社會住宅的經營管理，能與社區營造緊密結合，以落實既定政策，並提升弱勢國民的居住品質，本文試從社會住宅與社區營造的轉型及其結合加以探討，藉以尋求一些可行的具體策略。結果，從相關文獻的論述中，發現由傳統的國民住宅措施轉型為社會住宅方案，以及由傳統的社區發展方法轉型為社區營造的實施，都有其優勢，但亦可能衍生一些問題，必須加以防範及改進。再者，前瞻目前有關社會住宅與社區營造相關政策，以及相關法規的草案，也發現在政策面與法制面，無論社會住宅對於社區營造的結合，抑或社區營造對於社區住宅的結合，都有所不足。因此，建議在政策面應參酌歐洲社會住宅的實施經驗，獎助非營利組織參與社會住宅的經營管理，並與社區規劃緊密結合；在法制面應分別在住宅法草案增訂有關社區營造的處理策略，在社區營造條例草案增訂有關社會住宅的營造事項。

（本文作者林勝義現為長榮大學社會工作學系所教授）